專訪首經(jīng)貿(mào)葉堂林：全國唯一雙直轄市都市圈，下一步怎么走？

　　21世紀經(jīng)濟報道記者李莎北京報道 前不久，《現(xiàn)代化首都都市圈空間協(xié)同規(guī)劃（2023—2035年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）印發(fā)，這是全國首部由黨中央、國務院批復的都市圈規(guī)劃，其編制實施，對進一步優(yōu)化提升首都功能、打造區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展增長極、推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。

　　與其他都市圈相比，首都都市圈建設(shè)有什么特殊性？《規(guī)劃》的發(fā)展思路與之前京津冀協(xié)同發(fā)展有何不同？通勤圈、功能圈、產(chǎn)業(yè)協(xié)同圈的建設(shè)重點和難點是什么？如何確?！耙粡埶{圖干到底”？

　　帶著這些問題，日前21世紀經(jīng)濟報道專訪了首都經(jīng)濟貿(mào)易大學特大城市經(jīng)濟社會發(fā)展研究院執(zhí)行院長葉堂林。葉堂林長期從事京津冀協(xié)同發(fā)展、都市圈治理、區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新等領(lǐng)域研究，已主編15部京津冀藍皮書。

　　葉堂林認為，首都都市圈建設(shè)的重要使命是優(yōu)化提升首都功能，過去十年，京津冀協(xié)同發(fā)展以問題為導向，推動破解北京“大城市病”，為首都功能發(fā)揮釋放發(fā)展空間等取得成效，接下來首都都市圈建設(shè)要以目標為導向，打造以首都為核心的世界級城市群，突出交通、人才、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新等方面的輻射效應。

　　葉堂林表示，構(gòu)建首都都市圈通勤圈、功能圈、產(chǎn)業(yè)協(xié)同圈是規(guī)劃層面首次提出。當前這三個圈層整體處于起步建設(shè)階段，從空間距離和現(xiàn)實需求來看，當前應優(yōu)先發(fā)展通勤圈，通過發(fā)展軌道交通，在北京城市副中心、大興機場臨空經(jīng)濟區(qū)等重點區(qū)域培育優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，提升圈內(nèi)公共服務均衡化水平，推動通勤圈一體化發(fā)展、實現(xiàn)職住平衡。

　　區(qū)域協(xié)同發(fā)展從問題導向到目標導向

　　《21世紀》：《規(guī)劃》是首個由黨中央、國務院批復的都市圈規(guī)劃，與其他都市圈相比，首都都市圈的戰(zhàn)略使命和建設(shè)要點有什么不同？

　　葉堂林：首都都市圈建設(shè)的重要使命是優(yōu)化提升首都功能，其建設(shè)有五大戰(zhàn)略定位：優(yōu)化提升和服務保障首都功能的重要地區(qū)，世界一流城市群建設(shè)主引擎，中華文明傳承發(fā)展重要地區(qū)，區(qū)域協(xié)同治理引領(lǐng)區(qū)和美麗中國建設(shè)先行區(qū)。

　　與其他都市圈相比，首都都市圈的戰(zhàn)略使命具有鮮明特殊性。最主要的不同是首都都市圈要優(yōu)化提升和服務保障首都功能。同時，要解決京津冀城市群最核心區(qū)域，即以北京為中心的都市圈通勤圈、功能圈和產(chǎn)業(yè)協(xié)同圈的發(fā)展問題。此外，這也是全國唯一一個納入兩個直轄市的都市圈，涵蓋兩個超大城市，這在世界范圍內(nèi)都較為少見，其意在進一步推動京津冀協(xié)同發(fā)展。

　　首都都市圈的建設(shè)，一是要推動形成清晰合理、空間嵌套的多圈層結(jié)構(gòu)，體系布局首都功能核心區(qū)和北京中心城區(qū)、平原新城、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、通勤圈、功能圈、產(chǎn)業(yè)協(xié)同圈等多個圈層。通勤圈包括北京市全域和環(huán)京12個區(qū)縣，面積約2.7萬平方公里；功能圈包括北京市、天津市、河北雄安新區(qū)以及廊坊市、保定市、張家口市的部分區(qū)縣，面積約4.2萬平方公里，包含了通勤圈的范圍；產(chǎn)業(yè)協(xié)同圈沒有面積上限，空間跨度較大。在這三個圈層中，通勤圈和功能圈的建設(shè)尤為關(guān)鍵，直接關(guān)系到首都功能的優(yōu)化提升。

　　二是要持續(xù)推動北京非首都功能疏解，推動河北雄安新區(qū)和北京城市副中心這兩個非首都功能疏解集中承載地建設(shè)，讓北京中心城區(qū)得到更好發(fā)展。同時，促進北京城市副中心與中心城區(qū)互動，推動天津“津城”與“濱城”協(xié)同發(fā)展、河北雄安新區(qū)與保定中心城區(qū)聯(lián)動發(fā)展，強化區(qū)域功能互補與高效聯(lián)動。

　　《21世紀》：從京津冀協(xié)同發(fā)展到《規(guī)劃》出臺，區(qū)域協(xié)同發(fā)展思路有什么變化？

　　葉堂林：京津冀協(xié)同發(fā)展自2014年提出至今已走過十幾年歷程，在此基礎(chǔ)上，國家進一步提出建設(shè)現(xiàn)代化首都都市圈。過去十年，京津冀協(xié)同發(fā)展以問題為導向，重點解決三大核心問題。一是破解北京“大城市病”，強調(diào)非首都功能疏解；二是補齊首都功能用地不足的短板，通過疏解非首都功能，為首都功能發(fā)揮釋放發(fā)展空間；三是助力河北加快發(fā)展，推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

　　十年間，京津冀協(xié)同發(fā)展取得階段性成效：一方面，北京城市副中心建設(shè)持續(xù)推進，為首都功能擴張?zhí)峁┮欢臻g支撐；另一方面，北京“大城市病”得到緩解，空氣質(zhì)量不佳、交通擁堵等突出問題治理成效顯著。

　　如果說過去京津冀協(xié)同發(fā)展重在以問題為導向，破解存量矛盾，那么面向未來，將轉(zhuǎn)向以目標為導向，聚焦高質(zhì)量發(fā)展，打造以首都為核心的世界級城市群，突出交通、人才、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新等方面的輻射效應。

　　過去河北主要是承接北京非首都功能疏解，協(xié)助解決北京“大城市病”，未來將更多依靠北京的產(chǎn)業(yè)、公共服務與創(chuàng)新資源，為河北發(fā)展賦能。去年中央經(jīng)濟工作會議將“北京國際科技創(chuàng)新中心”拓展為“北京（京津冀）國際科技創(chuàng)新中心”，正是這一思路的體現(xiàn)。

　　從現(xiàn)實條件看，超大城市輻射帶動能力存在區(qū)域空間邊界，北京優(yōu)先帶動周邊區(qū)域發(fā)展，符合都市圈發(fā)展的一般規(guī)律。要發(fā)揮北京和河北的比較優(yōu)勢，前者優(yōu)勢在于人才資源與科技創(chuàng)新，后者優(yōu)勢則體現(xiàn)在建設(shè)用地規(guī)模大、勞動力資源豐富。應優(yōu)先將與北京交界的河北區(qū)域發(fā)展起來，依托產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)鏈與產(chǎn)業(yè)廊道建設(shè)，培育形成通勤圈，實現(xiàn)兩地資源互補、協(xié)同增效。

　　《21世紀》：《規(guī)劃》提出“一核兩翼、雙城多點、雙廊多圈”空間格局，相較過去京津冀協(xié)同發(fā)展的空間布局，這一新格局有哪些突破？

　　葉堂林：此前京津冀協(xié)同發(fā)展的空間布局強調(diào)“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點”，地域廣闊，京、津、冀三地相對平等獨立，而現(xiàn)代化首都都市圈則以首都為核心，呈現(xiàn)中心與外圍的關(guān)系，空間格局為“一核兩翼、雙城多點、雙廊多圈”。具體而言，“一核”是北京中心城區(qū)，“兩翼”是北京城市副中心與雄安新區(qū)，“雙城多點”以北京、天津為主導，帶動唐山、保定、滄州等節(jié)點城市，依托鋼鐵、電力裝備、生物醫(yī)藥等特色產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，“雙廊多圈”是依托京津、京雄走廊發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，梯次布局北京平原新城、北京生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、通勤圈、功能圈及產(chǎn)業(yè)協(xié)同圈等多個圈層。

　　首都都市圈空間布局的最大特點，是以首都為核心、功能有序向外輻射，如同水墨畫由中心向外暈染擴散，而原京津冀城市群更像油畫，各城市分別布點、各自發(fā)展。發(fā)展思路也有所轉(zhuǎn)變，過去是各城市更聚焦自身發(fā)展，如今更強調(diào)融合發(fā)展、彼此賦能、合作共贏，共同構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)廊道，把區(qū)域發(fā)展的“蛋糕”共同做大。

　　優(yōu)先發(fā)展通勤圈

　　《21世紀》：《規(guī)劃》創(chuàng)新性提出構(gòu)建通勤圈、功能圈、產(chǎn)業(yè)協(xié)同圈，如何看待三個圈層間的關(guān)系？當前建設(shè)重點是什么？怎樣實現(xiàn)圈層間的高效聯(lián)動運轉(zhuǎn)？

　　葉堂林：這三個圈層是規(guī)劃層面首次提出，界限相對清晰：通勤圈半徑約50公里，功能圈約100公里，產(chǎn)業(yè)協(xié)同圈范圍上不封頂。當前這三大圈層雖具備一定基礎(chǔ)，但整體仍處于起步建設(shè)階段，通勤圈尚未真正建成，功能圈的功能互補還不到位，產(chǎn)業(yè)協(xié)同圈也在推進過程中。

　　從空間距離和現(xiàn)實需求來看，當前應優(yōu)先發(fā)展通勤圈，推動同城化發(fā)展、實現(xiàn)職住平衡，改變燕郊等地居民長距離進京通勤、效率偏低的狀況。下一步，一是要實現(xiàn)平谷線等軌道交通的互聯(lián)互通，這是當前亟待突破的突出短板。二是當前就業(yè)仍集中在北京中心城區(qū)，通勤圈內(nèi)比較高端的產(chǎn)業(yè)與功能尚未得到充分發(fā)揮。要將部分河北難以承接的高端功能布局在城市副中心、臨空經(jīng)濟區(qū)等區(qū)域，在重點區(qū)域培育優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，平臺吸引周邊居民就近就業(yè)。三是通勤圈內(nèi)公共服務均衡化水平還有待提升，尤其是教育資源差距比較明顯，優(yōu)質(zhì)中小學資源分布不均，相當一部分居民更傾向于在中心城區(qū)居住。公共服務的均衡化發(fā)展，仍需投入大量精力推進。

　　通勤圈強調(diào)一體化、融合發(fā)展，功能圈則側(cè)重功能互補、高效聯(lián)動，在功能充分發(fā)揮基礎(chǔ)上，實現(xiàn)功能的互補。比如北京城市副中心與主城區(qū)、天津“津城”與“濱城”、雄安新區(qū)與保定主城區(qū)，都要在功能互補基礎(chǔ)上實現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展。功能圈建設(shè)還要強化天津港口功能，加快激活北京城市副中心與雄安新區(qū)“兩翼”功能，盡快釋放副中心行政辦公、高端商務、文化旅游、科技創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)功能，推動雄安新區(qū)疏解任務落地見效。

　　未來三大圈層要實現(xiàn)高效聯(lián)動，關(guān)鍵要依托交通廊道與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新廊道，但現(xiàn)階段討論圈層間高水平協(xié)同聯(lián)動還為時尚早，需先把圈層骨架和功能支撐建好，再逐步推進深度融合。

　　《21世紀》：《規(guī)劃》提出培育京津雄地區(qū)創(chuàng)新三角，這對于重塑京津冀創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈與價值鏈的意義如何？將為京津冀協(xié)同發(fā)展帶來哪些新機遇？創(chuàng)新三角的建設(shè)重點和難點是什么？

　　葉堂林：培育京津雄地區(qū)創(chuàng)新三角是本次規(guī)劃首次明確提出，核心目的是支撐北京（京津冀）國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)，推動區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新成果更好轉(zhuǎn)化落地、帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展與區(qū)域協(xié)同。這是一項遠景目標，短期內(nèi)實現(xiàn)全面聯(lián)動仍有難度。目前，北京、天津發(fā)展基礎(chǔ)較好，雄安新區(qū)也在加快建設(shè)，但三地之間的廊坊、武清等區(qū)域存在“中間塌陷”，整體支撐能力和聯(lián)動水平不足，只有持續(xù)做強北京、天津、雄安三地自身實力，再有序向周邊輻射，才能真正形成穩(wěn)定高效的創(chuàng)新三角。

　　創(chuàng)新是區(qū)域發(fā)展的主旋律，高精尖產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是關(guān)鍵抓手。對京津冀而言，關(guān)鍵要解決北京科技成果在津冀兩地高效轉(zhuǎn)化的問題，推動區(qū)域發(fā)展模式從“借雞生蛋”轉(zhuǎn)向“育雞生蛋”，以創(chuàng)新團隊、核心專利、頂尖人才為種子，培育本土創(chuàng)新企業(yè)，構(gòu)建從原始創(chuàng)新到產(chǎn)業(yè)落地的完整鏈條。

　　京津雄創(chuàng)新三角的建設(shè)，有利于加速創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈深度融合，也是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的內(nèi)在要求。一方面推動創(chuàng)新成果從實驗室走向產(chǎn)品、走向市場，另一方面用新技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，進而重塑京津冀創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈，為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展注入新動能。圍繞京津雄布局的創(chuàng)新團隊，也將逐步輻射帶動整個京津冀協(xié)同發(fā)展。推動創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈深度融合，關(guān)鍵是要打通“科學—技術(shù)—產(chǎn)業(yè)”的轉(zhuǎn)化通道，推動北京科技成果更多在區(qū)域內(nèi)就地轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)的閉環(huán)發(fā)展。

　　當前培育創(chuàng)新三角的難點主要體現(xiàn)在兩方面，一是如何留住創(chuàng)新團隊和創(chuàng)新人才，提高區(qū)域創(chuàng)新要素密度、創(chuàng)新機構(gòu)密度和創(chuàng)新人才密度；二是京津冀產(chǎn)業(yè)配套仍不完善，創(chuàng)新技術(shù)快速產(chǎn)業(yè)化能力弱于長三角、珠三角，不少成果外流轉(zhuǎn)化。未來必須在人才服務、營商環(huán)境、產(chǎn)業(yè)配套上持續(xù)發(fā)力，真正讓創(chuàng)新在京津冀落地生根、形成產(chǎn)業(yè)。

　　《21世紀》：《規(guī)劃》提出到2035年、2050年的階段性目標。從實施保障角度看，應該如何建立跨區(qū)域利益共享機制，確?！耙粡埶{圖干到底”？

　　葉堂林：建立利益共享機制對首都都市圈建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展至關(guān)重要，只有讓合作各方都能受益，才能激發(fā)各地持續(xù)投入的動力，這也是未來需重點突破的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　對此我認為需重點做好四方面工作。一是健全組織領(lǐng)導體系，完善重點領(lǐng)域、重點地區(qū)的治理協(xié)同機制，核心是實現(xiàn)責權(quán)利對等，讓責任、權(quán)力與利益緊密掛鉤。二是堅持成本共擔、利益共享原則，推動各方共同投入、共享發(fā)展成果。三是充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，按照市場化原則推進合作，能通過市場化運作的盡量市場化。四是打破行政區(qū)管理思維，提升政策的適應性和靈活性，結(jié)合實際適度突破行政邊界限制，遵循城市群、都市圈發(fā)展規(guī)律推進協(xié)同管理。

（文章來源：21世紀經(jīng)濟報道）

(原標題：專訪首經(jīng)貿(mào)葉堂林：全國唯一雙直轄市都市圈，下一步怎么走？)

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