完善公共數據登記制度 促進數據資源開發(fā)利用

　　黨的二十大報告指出，要加快建設網絡強國、數字中國。2022年，《中共中央國務院關于構建數據基礎制度更好發(fā)揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《意見》，也稱“數據二十條”）發(fā)布，對數據產權、數據要素流通和交易制度、數據要素收益分配制度及數據要素治理制度作出部署。公共數據、企業(yè)數據、個人數據構成整體數據集合，公共數據的權屬與登記是推動其開放的重要前提。本文將從數據資源類型出發(fā)，厘清公共數據權屬，提出公共數據產權登記的基本思路。

　　公共數據的權屬、流通及其使用類型

　　根據數據的處理階段、加工深度以及用途，可將公共數據分為原始數據、衍生數據和數據產品。其中，原始數據是指直接采集且未經加工的數據。衍生數據是指經過分析、加工所形成的增值數據。數據產品是指基于數據加工形成的可滿足特定需求的數據加工品和數據服務。根據數據的主體歸屬，可將數據分為公共數據、企業(yè)數據和個人數據。

　　公共數據的權屬主要包括公共數據持有權、公共數據加工使用權以及公共數據產品流通經營權。其中，公共數據持有權隨著履行公共職責或提供公共服務而形成，一般歸屬于數源部門。公共數據加工使用權是指對公共數據資源進行清洗、處理、加工、管理以及根據需求進行應用開發(fā)等的權力，一般也是歸屬于數源部門。公共數據產品流通經營權因數據產品或服務產生而形成，且數據產品經營行為具有市場屬性，該種權力并非政府或公共部門職責，公共數據產品流通經營權歸屬于生產或加工產品服務的運營機構，該機構需要承擔合規(guī)使用、安全保障等責任。

　　理論上看，公共數據流通與使用主要分為三類：

　　第一類是公共數據持有權主體A委托B開展加工，加工形成的數據產品返回A。這一過程不管是A通過支付加工費用模式給B，還是A銷售產品后分成給B，B都只是一個加工合同，在數據權屬上并沒有實質意義。

　　第二類是公共數據持有權主體A委托C加工，加工后的數據產品約定數據范圍、場景或領域后，由C進行銷售流通，即A向C轉讓了加工使用權、流通經營權。

　　第三類公共數據持有權主體A將數據產品委托D銷售流通，D按分銷或代銷模式獲得傭金，或者是采用分成模式，并將數字產品賣給E。在該過程中D僅是一個銷售渠道，E是否擁有權益需要根據A銷售產品來約定。

　　公共數據登記制度的對比分析

　　第一，數據知識產權登記。數據知識產權登記的法律依據是《中華人民共和國著作權法》《中華人民共和國反不正當競爭法》等，其具體應用場景有數據庫版權登記、數據處理技術專利申報。根據公共數據登記對象的不同，可以分為對數據集合的知識產權、數據產品所有權兩種數據產品登記方式。其中，北京、浙江、山西、安徽、貴陽對數據集合的知識產權進行登記。該種模式的優(yōu)勢是相關法律體系完備，法律效力強，支持質押融資、交易流通。但也存在一定的局限性，比如適用范圍限于具有獨創(chuàng)性的加工數據，知識產權無法將賦權體制延伸到事實的數字化表示——數據。海南、湖南對數據產品所有權進行登記，該模式的優(yōu)勢是直接服務數據交易場景，證書可作為交易的合法性證明。局限性是未涉及數據資源、數據資產等數據的其他形態(tài)，權利類型不完整。

　　第二，數據產品登記。數據產品登記是指將數據資產作為可交易、可流通的商品，在官方或第三方平臺進行注冊、認證的過程，旨在明確數據權屬、提升可信度并促進合規(guī)流通。常見登記場景有幾類：一是數據交易所掛牌，如北京國際大數據交易所、上海數據交易所等要求數據產品完成登記后方可上架交易。二是政府數據開放平臺。公共數據需登記分類后納入統一目錄管理。三是企業(yè)數據資產管理。內部登記數據產品清單，便于資產盤活和跨部門調用。具體應用場景有數據交易所掛牌、政府數據開放。

　　第三，數據產權登記?；凇兑庖姟诽岢龅摹皵祿Y源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權”三權分置框架，構建數據產權登記制度。登記主體為政府、企業(yè)、個人等數據資源持有者，登記客體為經加工形成實質性價值的數據集合，權利類型包括持有權、使用權、經營權。從實踐來看，廣州數據交易所、長沙市數據局、湖北省數據局、深圳市發(fā)展改革委主要對數據資源、數據產品進行登記，其登記客體是數據資源的持有權、加工權以及數據產品經營權?，F行法律未明確定義“數據資源持有權”的法律性質，即物權還是新型財產權。主要應用場景有政務數據開放、企業(yè)數據資產入表、數據跨境流動等。數據產權登記要圍繞持有權為核心開展，加工使用權、流通經營權是圍繞持有權主體的授權，或者部分持有權的讓渡所形成的權益。

　　為討論數據產權登記與知識產權登記，需要明確數據產權與知識產權之間的關系。其中，知識產權制度是保護創(chuàng)新的一套體制和機制，它依賴事先賦權模式，激勵創(chuàng)新成果的生產（創(chuàng)造）和使用；同時依賴事后救濟，遏制不正當競爭行為，保護難以權利化的創(chuàng)新成果的正當商業(yè)利益。著作權、專利權和商標權是三類知識產權。數據產權涉及數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權，而數據產品主要涉及事實記錄和創(chuàng)新發(fā)明，前者知識產權無法保護，后者是知識產權保護的范圍。

　　第四，數據資產登記。數據資產登記是將數據資源轉化為可量化、可交易的資產，并通過官方或第三方平臺進行確權、估值、記錄的過程，其本質是推動數據從“資源”向“資產”轉化。數據資產化的前提條件是：一是可計量性，即數據須具備明確邊界（如時間范圍、字段結構）。二是控制權，即企業(yè)能通過技術手段（如加密、訪問控制）排他性使用。三是收益預期?？勺C明數據直接或間接產生經濟利益。目前實施數據資產登記的主要有北京國際大數據交易所、青島數據資產登記評價中心、南京市公共資源交易平臺、鄭州數據交易中心，其登記對象是已確權且具備經濟價值的數據資源，登記的客體是數據資產所有權。目前數據資產登記呈現出支持資產入表、流程標準化（形式審查）、適用于財務價值明確的數據資源等優(yōu)勢，但面臨的挑戰(zhàn)主要有實時更新的數據流難以鎖定資產邊界，成本法、收益法、市場法等估值方法不統一，當前登記結果僅作財產性利益的初步證明，尚未被司法系統普遍認可，法律效力較弱。

　　第五，綜合數據登記。綜合數據登記是整合數據產品、數據知識產權、數據產權、數據資產等多維度登記需求，構建統一管理框架的系統工程，旨在解決數據要素市場化的復雜權屬、流通、價值實現問題。主要涉及數據產品登記、數據知識產權登記、數據產權登記、數據資產登記。從實踐來看，綜合數據的登記機構是國家公共數據資源登記平臺，其內容功能涉及公共數據資源、公共數據產品/服務、全國一體化管理、一地登記全國互認等，其優(yōu)勢是登記公共數據資源、公共數據產品和服務，為各行業(yè)提供了基礎數據支持，由國家數據局來管理。但也存在一定的局限，如難以滿足地方的特色化需求，公共數據質量參差不齊，登記未與對象的權利掛鉤。

　　進一步完善公共數據登記的思考

　　當前在推進公共數據登記過程中，主要存在以下幾方面問題：一是公共數據的所有權、使用權、管理權邊界不清；二是各地登記平臺元數據標準、編碼規(guī)則不統一；三是部門數據“不愿共享、不敢共享、不會共享”；四是動態(tài)數據實時登記難，版本管理混亂；五是敏感數據登記可能存在泄露或被濫用風險。

　　為此，建議從以下幾方面采取措施進一步完善公共數據登記：

　　第一，將數據持有權作為數據產權登記的核心，加工使用權、流通經營權是圍繞持有權主體的授權，或者部分持有權的讓渡所形成的權益。

　　第二，明確國家、省級、行業(yè)登記主體與登記范圍。從登記主體來看，國家是國家數據局或其指定機構，省級是各省大數據管理局或類似部門，行業(yè)是衛(wèi)健、交通等重點行業(yè)主管部門。從登記范圍來看，國家登記跨區(qū)域、跨部門的基礎數據，省級部門登記地方特色數據，行業(yè)部門登記行業(yè)核心數據。

　　第三，各地優(yōu)先選擇醫(yī)療、交通、環(huán)保等數據資源密集領域開展試點，通過“登記確權→授權運營→收益反哺”的正向循環(huán)，打造可復制的公共數據價值釋放樣板。

　　第四，需明確數據產權登記是針對已產生的數據，還是預期產生的數據，建議僅包括已發(fā)生的數據。

　　第五，探索公共數據登記憑證質押融資模式，允許地方政府以數據資產作為信用擔保。

　　第六，建立公共數據登記負面清單制度，明確禁止登記的數據類型。突破“登記-加工-使用”全流程數據確權技術，保障公共數據登記安全。

　　第七，構建全流程監(jiān)管機制，即事前建立數據登記合規(guī)性AI預審系統，自動識別敏感字段；事中部署數據血緣追蹤模塊，記錄從登記到使用的完整路徑；事后構建數據使用審計區(qū)塊鏈，每筆API調用生成不可篡改記錄。

　　第八，明確數據存證形式與覆蓋范圍。數據存證的主要形式有區(qū)塊鏈存證、時間戳存證、哈希存證以及采用零知識證明（ZKP）和同態(tài)加密等技術進行隱私增強型存證。數據存證的覆蓋范圍主要涉及數據生成階段、存儲階段、傳輸階段、銷毀階段等數據生命周期覆蓋，涉及司法、金融、醫(yī)療、政務等行業(yè)的應用覆蓋，以及地域覆蓋。為此，需要對數據存證建立三方面思路，技術維度方面，核心數據采用“區(qū)塊鏈+時間戳”雙保險，一般數據使用成本更優(yōu)的哈希存證；流程維度方面，在數據生成、傳輸、使用環(huán)節(jié)嵌入自動存證模塊；合規(guī)維度方面，定期開展存證有效性審計。通過分層存證策略，既能滿足法律合規(guī)要求，又可實現數據要素全生命周期價值保障。

（文章來源：經濟參考報）

(原標題：完善公共數據登記制度 促進數據資源開發(fā)利用)

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